Источник: Знай страхование - Znay.ru -> Страхование жилья
URL: http://www.znay.ru/dwelling/ognennoe_strahovanie.shtml
Дата: 30.03.16
Одновременно с вопросом о даровании крестьянскому населению воли зарождается земское страхование Накануне великого дня освобождения крестьян от крепостной зависимости, 18 февраля 1861 г, Главный Комитет по крестьянскому делу с соизволения государя императора поручил Министерству внутренних дел составить окончательный проект о застраховании сельских строений "Мысли, положенные в основу проекта, настолько глубоки, что не утратили своего значения и поныне, но на протяжении всего последующего дореволюционного периода "не были правильно поняты и постоянно подвергались всевозможным изменениям, вплоть до полного искажения их смысла, а новейшие требования жизни раздвинули шире и самые рамки страхования", - писал в 1912 г известный деятель пожарно-страхового дела в России С. П. Луневский.
Главным Комитетом по крестьянскому делу были указаны Министерству внутренних дел некоторые соображения редакционной комиссии В этих соображениях указывалось, что для крестьянина потеря жилища мгновенно расстраивает весь его быт и поэтому основной целью взаимного страхования должно быть обеспечение крестьянину необходимого жилого помещения, чтобы он имел на первое время -где голову преклонить. Полного обеспечения всех материальных благ, за соответствующую плату, со стороны малообеспеченного класса, конечно, дать было нельзя, и потому весь вопрос страхования в первоначальной его форме сводился к установлению выдачи пожарных пособий из мелких сборов с самого населения За отсутствием каких-либо статистических данных редакционная комиссия предлагала взять и то только на первое время цифры, назначенные для казенных селений, и предоставить местным хозяйственным учреждениям изменить их впоследствии. Во избежание злоупотреблений со стороны тех домохозяев, для которых и минимальная норма могла явиться повышенной оценкой (т. е. выше действительной стоимости строения), комиссия предлагала предоставить обществу право лишать злоумышленных поджигателей следуемого им пособия по одному только сильному подозрению, хотя бы злоумышленный поджог и не был доказан судебным следствием; если бы кто и пожелал застраховать свое имущество в полной его стоимости, а не в пределах нормы, мог обращаться к вольным страховым обществам, что же касается общественных строений, то они должны были быть застрахованы непременно в их полной стоимости, иначе жителями селения приходилось бы еще нести новый налог для возобновления сгоревших строений. Относительно лиц неподатного сословия комиссия предлагала самому сословию входить с соответствующим ходатайством. Производство оценки и ликвидацию пожарных убытков предполагалось предоставить самим крестьянским обществам на мирских сходах, в присутствии волостного старшины и с участием выборных от других селений той же волости, во избежание пристрастия мирского схода к своим односельчанам и к самим себе, во избежание излишних формальностей при выдаче пожарного вознаграждения местные уездные хозяйственные учреждения не обязаны были делать каких-либо предварительных справок и исследований, но имели лишь на то право в случае надобности В виду же крайней необходимости, не ожидая окончательного устройства взаимного страхования, немедленно изыскать способы предоставления пособия погорельцам, Главный Комитет об устройстве сельского состояния с Высочайшего разрешения определил выдавать в пособие пострадавшим от пожара не более 45 руб. серебром на каждый погоревший двор.
Образованная при Министерстве внутренних дел комиссия о застраховании сельских строений поставила себе две главные задачи: во-первых, определить существенные начала учреждения взаимного страхования в приложении к условиям сельского быта России, во-вторых, рассмотреть вопрос о соединении всех сельских сословий в одном страховом учреждении. Что касается первого вопроса, то, по мнению комиссии, нужно было иметь следующее.
Учреждение взаимного страхования существовало в двух главных формах: во-первых, в форме добровольного соглашения между всеми или несколькими жителями одного или нескольких обществ, во-вторых, в форме обязательного, по закону, соединения всех домохозяев общества или сословия, во взаимном страховании на определенных законом основаниях.
Теоретически говоря, бесспорно первая форма более правильна и рациональна. Всякому должна быть предоставлена свобода обеспечивать, тем или другим способом, свои хозяйственные интересы; всякий хозяин сам лучше всего должен знать и понимать, что ему выгоднее и удобнее; точно так же и всякое общество есть лучший судья своих отдельных хозяйственных интересов. Попечительство и заботы о частных интересах лица или общины, предпринимаемые правительством, с целью без сомнения благого и полезного, в результатах нередко ведут только к стенению и невыгодам.
Однако же на деле оказывается, что в приложении собственно к взаимному страхованию общие экономические нормы не могут всегда служить безусловным руководством. Взаимное страхование от огня, несмотря на очевидную и бесспорную пользу его, будучи предоставлено вполне добровольному соглашению частных лиц и обществ, не всегда устраивается. Основная причина этого в том, что взаимное страхование не есть дело частного и личного произвола и желания, но по свойству своему требует соглашений не только между домохозяевами одного общества, но иногда между несколькими обществами. Нужна, во-первых, известная степень общественного и гражданского развития, чтобы могло свободно возникнуть и утвердиться в обществе убеждение в необходимости страхования; нужны, во-вторых, достаточно понимающие дело люди и общественные органы, которые могли бы взяться за устройство страхования.
Учреждение взаимного страхования обязательно, силою закона или распоряжением правительственной или общественной власти, является необходимым последствием неприложимости и несостоятельности в известной степени взаимного страхования добровольного. Когда жители страны почему-либо не могут находить обеспечения от пожарных убытков ни в частных страховых компаниях, ни в добровольном взаимном страховании, то единственная помощь, которую они получают в случае пожаров, делается правительством или общественной властью. Необходимые на этот предмет суммы берутся из государственных или общественных доходов и извлекаются из общих источников обложения. Если за правительственной или общественной властью признается обязательность помогать погоревшим, не имеющим других средств пособия, то этой обязанности соответствует и право наложения сообразного с издержкой сбора с источников обложения. Учреждение обязательного страхования есть, собственно говоря, один из способов обложения, имеющий особой целью покрытие пожарных убытков, и притом способ наиболее справедливый и уравнительный.
Независимо этого юридического основания обязательности взаимного страхования нельзя не признать, что почти всегда инициатива правительства в деле взаимного страхования не только не противоречит желаниям частных лиц, призываемых к участию в деле, но, напротив, дает им возможность осуществить эти желания, оставшиеся разрозненными и неудовлетворенными только по неимению точки опоры, органа для выражения и приведения в исполнение. Наконец, если бы и нашлись лица, почему-либо не желающие учреждения взаимного страхования, то подобная оппозиция в этом деле, как и во всяком хозяйственном деле, касающемся всего или большей части населения, должна уступать убеждениям большинства страны или власти, служащей представителем этого большинства, точно так же, как это делается по вопросам, например, о смерти и раскладке повинностей, о приобретении и отчуждении общественных имуществ и т.п.
Допуская справедливость и необходимость в известных случаях непосредственного влияния закона и правительственной власти на учреждение взаимного страхования, нельзя, однако же, терять из виду, что и при правительственной инициативе, требуемой условиями быта той или другой местности, дело это по сущности своей все-таки остается делом хозяйственным, всего ближе интересующим общества и частных лиц. Правильный ход страхования и полезное применение общих начал его зависит от многих чисто местных условий, которые не в состоянии определить и предвидеть ни закон, ни правительственная власть. С другой стороны, только от близко заинтересованных хозяйственным делом участвующих в нем лиц можно ожидать всегда достаточной заботливости о ходе этого дела и наиболее полезных распоряжений, ибо на сих лиц прямо падают выгодные или вредные последствия распоряжений
По этим соображениям, влияние закона и участие правительства в делах взаимного страхования должно, по-видимому, ограничиваться лишь установлением общих начал дела, предоставляя как все применение и развитие этих начал, так и самое заведование делом на практике, самим участникам страхования местным обывателям или учреждениям, служащим представителями и органами местных интересов.
Как ни желательно было бы оставить образование страхования добровольной инициативе обществ и частных лиц, но при существующих условиях сельского быта правительству нельзя оставить дело страхования в таком виде и потому одному, что оно не может оставить в беспомощном положении сельских обывателей, потерпевших от пожаров, в ожидании будущих результатов добровольного страхования. Все, что возможно и полезно установить в видах способствования к учреждению и развитию добровольного взаимного страхования, -это разрешение обществам и частным лицам без ограничения сложными условиями и формальностями, учреждать, по добровольному соглашению, взаимное страхование облегчить и разъяснить способы к тому и в данном случае оказать содействие. Между тем, в ожидании будущего развития частной и общественной деятельности по страхованию, необходимо немедленно положить основания обязательного по закону страхования. В этом отношении могут дать полезные указания уже существующие учреждения обязательного страхования.
Вышеизложенные соображения дают право заключить, что взаимное страхование в сельском сословии в настоящее время должно быть
учреждено силой закона, обязательно, что оно должно быть при том признано делом преимущественно общественным, делом местного интереса, и заведование им предоставлено тем учреждениям, которые служат представителями этого интереса, что этим учреждениям должно быть вверено и все применение общих начал страхования, законом установленных, в известной местности, вся регламентация страхования
Обращаясь ко второму вопросу тек соединению во взаимном обязательном страховании сельских обывателей, без различия их сословий и ведомств, нельзя не признать, что едва ли и возможно прочное образование взаимного страхования иначе, без слияния в нем всех сельских сословий. Взаимное страхование есть дело, касающееся интересов частных лиц и обществ, несмотря на то, к какому бы сословию они не принадлежали, в нем преобладает характер общественный, земский, без всякого отношения к сословным правам и интересам. При разделении страхования по сословиям делается невозможным удержать этот местный общественный характер страхования вследствие разнообразного распределения сословного населения, и является необходимостью централизовать страхование и усилить в нем начало регламентарное и правительственное, что ведет как показывает опыт, к весьма неблагоприятным результатам
При допущении слияния сельских сословий во взаимном обязательном страховании страхование получает свой настоящий земский характер, разделение страховых учреждений не по сословиям, а по местностям (территориальное) делается возможным и удобным, и может быть согласовано с делением уже существующим - губернией или уездом, общие органы земского хозяйства губерний и уездов будут заведовать и страхованием, как делом земским.
Так как основной единицей для взаимного страхования признается губерния, то страховое управление должно быть вверено заведованию собственно губернских земских учреждений (губернских собраний и управ), а местным уездным сельским учреждениям должны быть представлены лишь исполнительные действия на местах Для того, чтобы вполне уяснить распределение обязанностей по страхованию между этими учреждениями, достаточно провести сравнение между управлением взаимного страхования и управления частных страховых акционерных компаний губернское земское собрание будет иметь право, обязанности и деятельность, присвоенные обыкновенно общему собранию акционеров, губернская управа будет соответствовать правлению страхового общества, а уездные управы и волостные правления будут иметь значения агентов общества.
На основании этих, а равно и других соображений и было выработано Положение о взаимном земском страховании, введенное в силу в 1864 году.
Организация земского страхования. В каждой губернии во главе земского страхования стояло Губернское земское собрание Оно устанавливало размер платежей по окладному страхованию, определяло низший и высший пределы страховых сумм, утверждало инструкции для земских управ, волостных правлений и страховых агентов, ходатайствовало об изменении Положения и пр. Исполнительные действия поручались Губернским управам которые часть своих обязанностей могли переложить на уездные управы, волостные правления и страховых агентов.
До начала XX столетия непосредственные сношения со страхователями по страхованию вели волостные и сельские правления Они производили "оценку строений, принимали сбор премий, ликвидировали пожарные убытки, удостоверяли неизменяемость риска при возобновлении страхований", - одним словом исполняли все то, что с большой осторожностью и большим выбором в частных страховых обществах выполняли агенты.
Насколько искажался истинный смысл страхования в руках несведущих, видно, например, из следующих фактов По правилам ряда губернских земств составление страховых списков хотя и возлагалось на волостные правления, но, в действительности, работа эта выполнялась особым институтом из нанимаемых волостным писарем лиц, так называемых "помощников писарей" Лица эти заботились только о том, чтобы была соблюдена формальная сторона дела Им, бравшим с подряда за известную сумму заполнение страховых бланков, не было никакого дела до существа выполняемой работы, тем более, что определение оценки и страховой суммы зависело от других лиц, оценщика и домохозяина. Последние в свою очередь также ничего не смыслили в страховании, а разъяснить им существо этого важного дела было некому. Сама же оценка проводилась при содействии "понятых" (в законе они называются "добросовестными"), но от такой чести быть понятым отказывались почти поголовно, так как составление страховых списков происходило весной или летом, когда каждый рабочий день очень дорог и сельским властям поневоле приходилось обращаться "к самой захудалой части населения" даже за плату Наконец и сами оценщики, сельские старосты и волостные старшины, оторванные от хозяйства, стремились "наивозможно поскорее окончить совершенно чуждую для них работу".
Ясно, что при таком положении вещей должной организации земского страхования трудно было ожидать, о чем мы расскажем ниже, в завершающем очерке.
Здесь же следует коротенько сказать о видах земского страхования и его практике.
Обязательное страхование Этому виду страхования подлежали все сельские постройки, находящиеся "в черте крестьянской усадебной оседлости, безотносительно к тому, чью собственность они составляют, - местных ли крестьян, или каких-либо других лиц". По особом ходатайству земству разрешалось "принудить к страхованию и владельцев тех строений, которые отстоят не дальше 50 саж от крестьянской усадебной оседлости".
Обязательное страхование заключалось или по правилам "окладного страхования", или по правилам "дополнительного (сверх оклада) страхования".
Владелец имущества, подлежавшего обязательному страхованию, мог отдать его на страх и в частное страховое общество, но при условии, чтобы оно было застраховано не ниже установленной для данной местности низшей страховой нормы, называемой "окладною страховою суммою". Если же имущество, подлежавшее обязательному страхованию, нигде не было застраховано или застраховано ниже установленной нормы, то оно подлежало страхованию в земстве "по правилам окладного страхования".
Согласно указанным выше правилам каждое волостное правление вело у себя список строениям, подлежащим обязательному страхованию. В начале каждого года волостное правление получало из губернской управы бланки "окладных (поселенных) листов" и "именных списков", которые оно должно было, на основании страховых списков и сведений о числящихся недоимках за страхователями, заполнить. Общей формы для этих бланков не существовало, и в различных земствах они были различные, хотя сведения, отбираемые от страхователей, одни и те же Обыкновенно на этих же бланках регистрировались данные и по дополнительному (сверх оклада) страхованию. Размер оклада устанавливался в каждой губернии различный "единообразно или на всю губернию или на отдельные ее местности", причем принимался во внимание разряд строений. Размер окладного платежа определялся Губернским собранием и собирался преимущественно сборщиками таким же порядком, какой установлен был для взимания окладных сборов "с надельных земель" сельских обществ. Собранные суммы вносились волостным правлением или сборщиками в Казначейство "при особом объявлении с обозначением селения и суммы". Платеж премии возлагался на ответственность страхователя, и потому власти не были заинтересованы "в правильности поступления оклада".
Тверское земство, отнесясь критически к вопросу об образовании недоимки, обнаружило, например, такой ее состав.
Числится по лицевым счетам 80,4 %, около 406,4 тыс. руб.
Безнадежных лицевых счетов 1,7 %, около 8,5 тыс. руб.
Неправильно разнесено по счетам 2,3 %, около 11,7 тыс. руб.
Растрачено сельскими властями 7,1 %, около 35,5 тыс. руб.
Внесено в другие повинности 7,2 %, около 36,1 тыс. руб.
Невыяснено 1,3 %, около 6,8 тыс. руб.
Всего 100 %, на сумму 505,0 тыс. руб.
Каждое строение считалось застрахованным по обязательному страхованию с момента его "окончательного" возведения.
С переходом строения к новому владельцу на него переходили все права и обязанности, причем неуплата премии не останавливала действия страхования. Это породило в "малогоримых местностях прямо преступную беспечность". Население открыто заявляло так "какой нам смысл платить за страхование, когда мы не горим, если же погорим, то земство все равно нам заплатит, а недоимку вычтет" Некоторые земства реагировали на это низкими нормами, даже от 1 р. за строение, но, конечно, такой выход равносилен обходу закона, так как никакого обеспечения со стороны земства не было
При ликвидации же пожарных убытков возмещение их совершалось в полной страховой сумме, за вычетом только недобра и недоимки страхового платежа. Никаких других вычетов не допускалось, хотя бы за владельцем и значились казенные и частные взыскания Выданная сумма должна была употребляться только "на возобновление сгоревших строений". Впрочем, Губернское земское собрание могло "отказаться от этих вычетов или допустить их с ограничениями"
>> Обязательное страхование жилых помещений в России (проект и обсуждения)