Источник: Знай страхование - Znay.ru -> Страхование жилья
URL: http://www.znay.ru/dwelling/osnovy_ekonomii_strahovaniya_voblyi.shtml
Дата: 30.03.16
В общей системе народного хозяйства земское страхование являлось одним из важных учреждений общеполезного значения. Роль и значение земского страхования для народного благосостояния с одной стороны, а с другой - его принципиальная важность, как специального вида обязательного, публичного страхования, объясняют в достаточной мере интерес к этому страхованию экономиста теоретика.
Страхование представляло одну из крупных и сложных отраслей земского хозяйства. Постановка страхования в руках земств не вполне соответствовала его государственной важности. Причина этого лежала в том, что земства отдельных губерний шли вразброд в разрешении задач, выдвинутых страхованием. Сплошь и рядом одно земство повторяло ошибки другого, от которых последнее уже успело отказаться. Малая осведомленность о том, что сделано другими земствами в области страхования, вот характерная черта в истории развития земской страховой практики. В результате страхование стояло далеко не на одинаковом уровне в отдельных земствах: имелись такие земства, где страхование не уступало по технической организации даже акционерному страхованию, в других оно носило почти тот же примитивный характер, какой присущ ему был в шестидесятых или семидесятых годах.
Взаимное земское страхование от огня основывалось на законе 7 апр. 1864 г. Первыми ввели страхование земства - Новгородское и Ярославское (1866 г.), в следующем году земское страхование появляется во Владимирской, Воронежской, Казанской, Костромской, Курской и др. губерниях (всего 19 земств). К началу семидесятых годов страхование было. организовано уже во всех земствах.
Закон 1864 г. установил обязательное и добровольное страхование строений от огня. "Обязательному страхованию подлежат все сельские (постройки, как частные, так и общественные, находящиеся в черте крестьянской оседлости". По закону 1867 г. министерство вн. дел, по ходатайству губернских земств, могло подвергать обязательному страхованию также и постройки вне крестьянской усадебной оседлости не далее 50 саж. 1 от построек, возведенных в черте крестьянского надела.
В истории огневого земского страхования можно наметить три периода. Первый период вплоть до начала восьмидесятых годов характеризуется отсутствием специальных страховых органов на местах, огульностью тарифов, низкими окладными нормами, ограничением страхования недвижимыми имуществами. Во втором периоде до начала текущего столетия мы наблюдаем возникновение страховой агентуры, зарождение и развитие добровольного страхования, включение в сферу земского страхования движимого имущества (в частности сельскохозяйственных продуктов) и, наконец, большую "дифференциацию страховых платежей.
В третьем периоде (с 1901 г.) земское страхование развивается под знаком общеземского объединения. Возникают перестраховочные союзы, съезды областные и всероссийские по вопросам земского страхования. Земства распространяют свое страхование на города и здесь приходят в столкновение с акционерным и взаимным городским страхованием (борьба на съездах), организуют на рациональных началах страховую статистику и, наконец, развивают широкую противопожарную деятельность (огнестойкое строительство, планировка селений, строительные правила, древонасаждение и пр.).
В земском страховании нужно различать два вида: обязательное и добровольное. Первое в свою очередь делилось на окладное и дополнительное. Обязательным страхование называется потому, что лица, имеющие сельские постройки в черте крестьянской оседлости, обязаны застраховать их. Закон предоставлял страхователю выбор страховщика. В том случае, если указанные постройки не были застрахованы применительно к принятым в земстве нормам в частных или общественных страховых учреждениях, они подлежали земскому обязательному (окладному) страхованию.
Дополнительным земским страхованием называлось дострахование сельских построек, действительная стоимость которых превосходила принятую в земстве окладную норму. Это страхование по высшим нормам, получившее в законе 1901 г. название дополнительного, нельзя смешивать с добровольным страхованием. Дополнительное страхование также является страхованием обязательным (здесь закон установил обязательность для страховщика - земства; оно возникает из права владельцев строений, подлежащих обязательному страхованию, требовать дополнительного сверх оклада страхования. Размер суммы этого страхования определялся по действительной стоимости строения, установленного особою оценкою (ст. 19).
Добровольное земское страхование основывалось на основе частноправового договора, завися всецело от согласия сторон, заключающих договор. Земство в данном случае выступало как равноправный конкурент частного страхования.
Земское страхование в каждой губернии находилось в заведывании губернского земства; распорядительным органом являлось губернское земское собрание, а исполнительным - губернская земская управа. К местным органам земского страхования нужно отнести уездные земские управы, волостные правления и страховых агентов.
Обязательному страхованию подлежали все сельские постройки в черте крестьянской усадебной оседлости. Позднейшими толкованиями закона разъяснено, что. этому страхованию подлежат все как хуторские, так и другие жилые и хозяйственные строения сельских обывателей, возведенные хотя бы и вне селений, но в пределах надельных земель. Ясно отсюда, что обязательное страхование отнюдь не являлось сословным (крестьянским) институтом.
Положение о взаимном земском страховании возлагало на губернское собрание обязанность установить: 1) размер страховой суммы, ниже которой не допускается обязательное страхование (т.н. страховой оклад); 2) предельные нормы, выше которых не могут быть принимаемы на страхование строения (по дополнительному страхованию) и 3) тариф премий.
Закон предписывал низшие страховые нормы устанавливать "единообразно на всю губернию или на отдельные в пределах ее местности, с разделением строений на разряды по свойству материалов, из которых они возведены, и по хозяйственному назначению". "Строения, стоимость которых ниже размера окладной страховой суммы, принимаются на страх не иначе, как по действительной стоимости". Последнее постановление, внесенное в закон по ходатайству Херсонского земства, имело важное значение в истории земского страхования. До этого постановления земства вынуждены были назначать особенно низкие оклады, чтобы приблизиться к стоимости наихудших построек и не нести убытка. Теперь эти постройки могли выделяться в особую группу, страхуемую по действительной стоимости.
При выработке этих норм каждое земство шло своим путем, в результате получалась крайняя пестрота земских страховых оценок. В иных земствах эти нормы были общие для всей губернии, в других - поуездные, иногда даже и порайонные. Одни земства сообразовались при установлении норм с хозяйственным назначением строения, другие принимали в расчет строительный материал и род кровли, третьи наоборот определяли эту норму огульно на весь двор.
В течение полувекового существования подавляющее большинство земств изменяло свои окладные нормы, преимущественно в сторону повышения. Но это изменение норм совершалось без всякой Системы. "Повышение, а иногда и понижение, говорит Б. Веселовский, делалось на глаз и часто под влиянием различных побочных соображений. Некоторые земства (Московское и Орловское) уменьшали низшие нормы, чтобы усилить страхование по высшим, особым оценкам. Другие земства (Самарское, Саратовское и др.) сокращали низшие и высшие нормы ввиду усилившейся горимости". В общем следует признать, что страховой оклад во многих земствах устанавливался по шаблону, независимо от стоимости строений.
Обязательному страхованию подлежали строения со дня их окончательного возведения; с этого момента начиналась ответственность земства вне зависимости от уплаты страховых премий. Учет строений, подлежащих страхованию, вели по закону волостные правления, в некоторых земствах страховые агенты. Дополнительное страхование вступало в силу или со дня взноса страховых платежей, или со дня утверждения страхования управою.
Для определения страховых премий в законе имелось такое указание: общая сумма страховых платежей по губернии должна покрывать издержки на вознаграждение владельцев погоревших строений и на управление страхованием. Взимание страховых окладных платежей производилось по правилам о порядке взимания окладных сборов с надельных земель сельских обществ: причем страховым платежам давалось преимущество при принудительном взыскании недоимок или недобора. Страховые платежи вносились через волостные правления в казначейства за счет земства.
При установлении премий на практике земствам приходилось действовать вслепую, так как у них не было сколько-нибудь удовлетворительной пожарной статистики. В истории земского страхования мы наблюдаем постепенный переход от общего, огульного тарифа к детальному, дифференцированному тарифу. Этот переход к построению более рациональных тарифов стал наблюдаться в середине 90-х годов, когда земствам удалось накопить материал по пожарной статистике и выяснить горимость по отдельным уездам и разным рискам.
При установлении тарифа премий земства руководствовались разными началами: 1) хозяйственным назначением строений; 2) материалом, стен и крыш строений; 3) степенью благоустройства селений, распланировкой дворов и другими условиями, влияющими на горимость.
Страховые платежи назначались на вознаграждение владельцев застрахованных имуществ, а также на издержки по управлению страхованием. Суммы, остававшиеся за покрытием названных расходов, обращались в запасный капитал. Земствам предоставлено законом право, в случае, если запасный капитал достигал размера, равного общей сумме годовых страховых платежей, по средней сложности предшествующего трехлетия, обращать излишки сполна или частью в зачет обязательных страховых платежей будущего года, которые затем соразмерно понижались. Кроме того, остатки могли обращаться на меры предупреждения и пресечения пожаров в селениях (ст. 46).
Ликвидация пожарных убытков в обязательном земском страховании по закону производилась волостными правлениями. Страховое вознаграждение выдавалось в полной страховой сумме, раз застрахованное строение сгорело полностью. В случае частичного убытка из полной страховой суммы вычиталась стоимость уцелевшего и в размере остатка выдавалось страховое вознаграждение.
Из таблиц, тщательно собранных Б. Веселовским, видно, что средний размер премии повеем земским губерниям равнялся в 1871 г. - 1,5 %, в 1890 г.- 1,3 %, в 1903 г.- 1,2%. В иных земствах этот процент подымался до 2 % (Симбирское, Казанское, Тульское) и даже до 3,4 (Пензенское); наоборот, в других земствах он стоял значительно ниже средней - в Бессарабской 0,15 %, Херсонской - 0,35 %, Таврической - 0,37 %. Харьковской - 0,65 %. Черниговской -0,9 %. По данным земского перестраховочного союза, средняя премия земств, входящих в этот союз, на сельские риски равнялась за 1910 г. со 100 р. страховой суммы по обязательному страхованию в 34 губ. -1 р. 33 к., по добровольному - 88 к.
Развитие страховых операций привело к быстрому накоплению земствами страховых капиталов. Уже в начале текущего столетия они превышали ежегодные платежи более, чем в четыре раза. В 1871 г. размер страховых капиталов всех земств по обязательному страхованию определялся в 3.989 тыс. руб., в 1900 г. - 49.248 тыс. руб., в 1911 г.- 61.694 тыс. руб. (без шести новых земств). Такие значительные запасные капиталы дали возможность земствам широко поставить организацию противопожарных мероприятий, в частности огнестойкое строительство.
Добровольное страхование только регулировалось законом. Это и понятно, оно основывалось на добровольном договоре сторон. "Желающий застраховать строение в земском взаимном страховании обращается с письменным о том объявлением в местное волостное правление, если строение находится в уезде и принадлежит к разряду домов или обыкновенных хозяйственных строений, и в уездную земскую управу, если строение находится в городе или принадлежит к разряду значительных промышленных заведений, требующих особых знаний для оценки" (ст. 70). Опись и оценка имущества производились волостными правлениями или страховыми агентами. Эти же органы были уполномочены на прием страховых платежей и выдачу квитанций, удостоверявшей страховой договор.
По строениям, поступившим на страхование по добровольному страхованию, велся в волостном правлении особый список. Добровольное страхование заключалось на год, причем для возобновления страхования достаточно было подачи заявления с приложением удостоверения местных сельских властей, что строение не подвергалось существенным изменениям, уменьшающим его ценность.
Широко практиковалось земствами добровольное страхование движимости (главным образом сельскохозяйственных продуктов, домашней движимости, в некоторых губерниях и товаров). В общем, порядок производства этого страхования не установлен в законе, на практике земства придерживались тех же начал, какие приняты в частном акционерном страховании.
Что касается тарификации рисков по добровольному страхованию, то земства руководствовались здесь тарифом акционерных обществ, допуская в отношении последнего большие или меньшие скидки.
До середины девяностых годов добровольное страхование развивалось в большинстве земств слабо. Пробуждение интереса к добровольному страхованию в земских кругах стало наблюдаться усиленно с восьмидесятых годов, с момента повышения конвенционного тарифа акционерными обществами. Земские собрания стали выдвигать земское добровольное страхование в целях борьбы с эксплуатацией населения со стороны коммерческого страхования. Для успешного развития этого страхования необходимо было повысить предельные страховые нормы и реформировать систему тарифов в духе большей дифференциации. В тех земствах, где это было сделано, добровольное страхование стало развиваться успешно. Земства начали находить себе широкую клиентуру в городах. Расширение городского страхового портфеля земств приняло в последние годы такие значительные размеры, что на городское земское страхование начали коситься не только акционерные общества, но даже и городские взаимные общества. Лучшие городские риски обычно находились в руках акционерных и взаимных городских обществ, земствам приходилось работать на окраинах, пригородах. Это обстоятельство увеличивало риск страхований, так как в таких районах пожары могли принимать особенно опустошительный характер.
Для успешного развития добровольного страхования имели важное значение улучшения в земской страховой организации. В первом периоде земское страхование не располагало специальными агентами для ведения страховых операций. Заведывание на местах страхованием падало на волостные правления и уездные управы. Волостные правления не в состоянии были сколько-нибудь удовлетворительно справиться с возложенными на них обязанностями, нередко они исполняли их крайне небрежно, допуская иногда те и другие злоупотребления. Передача добровольного страхования в руки волостных правлений представлялась совершенно нецелесообразной. Нужно было создать на местах специальные органы, каковыми и явились земские страховые агенты. Первоначально число земских агентов было ограниченно, чаще всего по одному на уезд. При такой постановке дела земский страховой агент являлся отчасти контролером над деятельностью волостных правлений в области обязательного страхования, а отчасти посредником между добровольными страхователями и земством.
Первоначальная система организации агентуры оказалась недостаточной и многие земства стали на путь организации мелкой страховой агентуры, возлагая на нее некоторые из тех функций, которые раньше выполняло волостное правление. На обязанности волостных и сельских управлений остались чисто административные функции по сбору платежей окладного страхования.
Накопление страховых капиталов земствами дало им возможность шире развить превентивную деятельность. На первых порах своей деятельности земства ограничивались изданием тех или других обязательных постановлений относительно мер против пожаров в селениях. Позже взялись за распланирование селений, огнестойкое строительство, распространение в крестьянском быту черепичных, железных крыш, глинобитных, саманных построек, устройство водоемов и т.д. Новейшие мероприятия земств по борьбе с пожарами можно разбить на две группы: огнестойкое строительство и организация и содействие пожаротушению. К первой группе относятся распространение кровельного железа, гончарных дымовых труб, производство цементной черепицы в земских мастерских, содействие производству такой же черепицы кустарными мастерскими, производство кирпича, постройки из огнестойких материалов. Во вторую группу входит устройство сельских пожарных частей, снабжение сельских обществ пожарными инструментами, устройство водохранилищ, древонасаждение и пр.
Расходы земств на противопожарные мероприятия выразились в 1911 г. в 3,2 млн. руб. Работа в указанном направлении была образцово поставлена в Новгородском и Казанском земствах, послуживших прототипами для других земств.
Перед войной страховая сумма по всему земскому страхованию достигала почти 3 млрд. рублей; ежегодно в кассы земства поступало страховых платежей 31,5 млн. руб., что давало в среднем на одну губернию без малого 800 тыс. руб. в год. Отклонения от этой средней в сторону максимума в иных земствах доходили до 1 1/2 млн. руб., в других земствах (Архангельской, Олонецкой губ.) поступление страховых платежей не превышало нескольких десятков тысяч рублей. Расходы на управление составляли в среднем по всем губерниям около 16 % страховых платежей. В 1910 г. расходы по обязательному страхованию в 34 губ. составляли около 17 %, а по добровольному 15 1/2 % страховой премии.
Земства уже в 1911 г. располагали запасным капиталом в 82,5 млн. руб., что давало на губернию в среднем свыше 2 млн. Наличность такого капитала и объясняла в известной степени то оживление в постановке мер предупредительного, защитного и вспомогательного характера в пожарно-страховой области, которое наблюдалось в последние годы. Земства сплошь и рядом вынуждены бывали пользоваться страховыми капиталами для других земских надобностей, не имевших ничего общего со страхованием.
Представление о развитии обязательного земского страхования за сорок лет может дать нижеследующая таблица:
| 1871 г[1]. | 1901 г. | 1910 г. | |
| Число застрахованных строений | 18832 т. | 40505 т. | 43276 т. |
| Страховая сумма | 3211 млн. руб. | 1 1264 млн. руб. | 16776 млн. руб. |
| Среднее обеспечение одного строения около | 17р. | ок. 28 р | ок. 39 р[2]. |
Из сопоставления этих данных видно, что страховые операции земств по обязательному страхованию возросли по числу застрахованных строений более чем в два раза, а по страховой сумме свыше; чем в пять раз. Среднее обеспечение на одно строение хотя, и увеличилось в два раза с лишним, но все же было крайне ничтожно. Как справедливо говорит Рыбников, "такая низкая норма обеспечения придает этому страхованию характер "пособия" при несчастий, отнюдь не представляя возможности восстановить ущерб, действительно нанесенный хозяйству".
Горимость премии за 1910 г.
по обязательному страхованию в 34 губ около.....71 %
по добровольному -"- в 34 -"-. .......75 %
по обязательному -"- в 6 -"-. .......88 %
по добровольному -"- в 6 -"- ...... 50,5 %
В последнее десятилетие горимость являлась вообще повышенной ввиду революционных годов; она стала несколько понижаться с 1908 и 1910 г г. Для акционерного страхования горимость премии в 1910 г. равнялась в среднем 58,5 %.
Горимость в земском страховании превосходила горимость в коммерческом страховании. Объяснение этому кроется, конечно, в том, что земства работали преимущественно с худшими рисками (сельские постройки). Понижение горимости деревенской России может быть достигнуто только широким развитием противопожарных мероприятий.
При рассмотрении земского страхования нельзя обойти молчанием вопроса о земском перестраховании. Первоначально земства заключали иногда договоры с частными обществами. Не раз отдельные земства подымали вопрос о междуземском перестраховании огневых рисков. В девяностых годах с таким предложением выступило Орловское губернское собрание. После обсуждения этого предложения на земских собраниях других губерний, было организовано в 1899 г. особое совещание при страховом отделе министерства вн. д. На этом совещании были выработаны правила о перестраховании, положенные в основу закона 16 дек, 1902 г. По этому закону губернским земствам предоставлено право заключать между собою договоры о взаимном перестраховании как движимых, так и недвижимых имуществ, поступающих к ним по добровольному страхованию. В основу договоров были положены следующие правила: в перестрахование поступают известные, определенные договором, доли каждого излишка принятого земством страхования над суммой, которую земство желает оставлять на собственном страховании; земство, передающее риск в перестрахование, обязано оставить известную его часть на собственном риске. Договоры о перестраховании могут заключаться на срок или же бессрочно; в последнем случае каждая из сторон может отказаться от договора во всякое время под условием предварительного, в установленный договором срок, извещения об отказе.
Для проведения закона о перестраховании в жизнь был созван съезд представителей 23 губернских управ. Основные постановления этого съезда сводились к следующему: а) желательно образование одного общего перестраховочного союза; б) каждый участник этого союза устанавливает по своему усмотрению одинаковую по всем видам рисков долю (квоту) каждого подлежащего перестрахованию риска, которую он оставляет на собственном страховании, во всяком случае не ниже 25 % и не выше 75 % каждого риска; в) каждый участник устанавливает по своему усмотрению максимальный в рублях предел своего участия эксцедентах других земств, который может быть различен для каждого риска; г) земства заключают перестрахования по своим тарифам со всеми установленными льготными ставками и скидками.
На основании этих начал был выработан проект перестраховочного договора, подписанный представителями 16 земств преимущественно центральной и восточной России. При подписании второго договора о перестраховании (27 июня 1909 г.) число земств сократилось до 11. Этот договор был заключен сроком на один год. При возобновлении договора в 1912 г. присоединилось к нему два земства и, наконец, в 1913 г. еще три - (юго-западные земства).
Основные положения договора, заключенного 28 июня 1913 г. между 16 губернскими земствами сроком по 1 июля 1914 г., таковы:
1) "в перестрахование поступает вся совокупность рисков, застрахованных по отдельному полису, в том случае, если общая страховая сумма по полису превышает по недвижимому или движимому имуществу 10 руб.;
2) те земства, которые не принимают движимых имуществ на страхование или ввели у себя таковой вид страхования менее года, не участвуют в перестраховании этого рода имуществ;
3) каждое участвующее в договоре земство передает в перестрахование определенную им одинаковую долю от всех рисков добровольного страхования; доля эта определяется земством в размере от 10% до 50 %;
4) независимо от таблицы предельных сумм, которые устанавливаются земством для себя по ст. 24 Св. Пол., каждое земство устанавливает по перестрахованию особый максимум, один для всех его рисков как по передаче в перестрахование, так и по приему на страхование от участвующих в перестраховании земств;
5) когда определенная доля собственного участия данного земствапревысит установленный им по перестрахованию особый максимум, то доля эта понижается до предела особого максимума"...
Если при распределении рисков на долю отдельного земства приходится часть, превышающая установленный им особый максимум но перестрахованию, то эти излишки распределяются по разверсточным единицам между остальными земствами до пределов их максимумов.
Перестраховочные тарифы исчислялись соответственно средней гори-мости страховой суммы по данным за последнее десятилетие. Если в состав десятилетия входят годы 1899-1907, то земствам предоставлялось право исключить из этого десятилетия два года по своему усмотрению. Это правило имело своей целью устранить влияние на высоту горимости революционного периода 1905-1907 гг. Перестраховочный тариф носил форму процента от премии страховщика. Указанный процент определялся по группам страхований.
Основным недостатком в организации нашего земского страхования являлось отсутствие твердых руководящих положений в его постановке. Деятельность земств в этой важной хозяйственной области была лишена планомерности. "Больше всего поражает в земском огневом страховании, говорит один критик, отсутствие твердых начал там, где без них не возможно, казалось бы, обойтись. Лучшим и нагляднейшим примером тому служат изменяемые и отвергаемые земствами из года в год тарифы страховых премий". Крайняя пестрота и мозаичность в постановке земского страхования была существенным дефектом его организации.
Довольно обычное явление, что участники земского страхования двух соседних губерний, сходных по экономическим и бытовым условиям, пользовались крайне разнообразными правами и несли не менее разнообразные обязанности по страхованию.
В тарифных правилах земств наблюдалась крайняя разноголосица: одно земство относило саманные, глинобитные и глиноплетневые постройки к разряду каменных, а другое причисляло их к деревянным. Приготовленные по новгородскому способу крыши одни земства считали прочными, другие - непрочными.
Нормы страхового оклада по обязательному страхованию в среднем были крайне низки. При таких нормах не достигалась основная цель страхования - полное возмещение убытков, вызванных пожарным случаем. Указанные недочеты не должны умалять значение земского страхования, в особенности в новейшей его постановке с широко развитой превентивной деятельностью.
>> Обязательное страхование жилых помещений в России (проект и обсуждения)